מבוא לאיחוד וחלוקה

הדינים המסדירים את חלוקת הקרקע למגרשי בנייה ניצבים על הגבול שבין דיני הקניין לבין דיני התכנון והבניה. הכללים המשפטיים מושפעים משיקולים רחבים, הטמונים במטרות דיני התכנון, ומשיקולים הטמונים במטרות דיני הקניין. פעמים מתנגשות המטרות אלו באלו והדין נדרש לאיזון העדין ביניהן ופעמים האינטרסים השונים מתמזגים אלה באלה.

חלוקה חדשה (רפרצלציה בלעז) מהווה אמצעי לתכנון שטחי קרקע על פי תפיסה חדשה המיועדת לספק צרכים חדשים.
החלוקה, האיחוד או שניהם נדרשים במקום בו החלוקה הקיימת איננה מאפשרת פיתוח השטח וניצולו באופן יעיל.

החלוקה מחדש הינה שיטה מתקדמת להקצאה מחדש של שימושי הקרקע באופן יעיל יותר, תוך הפרשה של שטחים לצרכי ציבור.

חלקות קרקע, כפי שהן רשומות בספרי המקרקעין, הינן תולדה של מספר מקורות אפשריים.

מקור אחד הינו הליך המכונה "רישום ראשון".
זהו רישום קרקע, בלתי מוסדרת, שאינה רשומה כלל, על שם בעליה.

הוראות סעיפים 134 עד 140 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, קובעות את הפרוצדורה שלפיה כל התובע זכות במקרקעין, שעדיין אינם רשומים בפנקסי המקרקעין, רשאי לבקש את רישומם.
מקור שני ומרכזי ליצירת חלקות הרישום, הוא הליך ההסדר.

הליך ההסדר, בין שחל הוא על קרקע רשומה (הרשומה, כמובן, בפנקס השטרות) ובין שחל הוא על קרקע שאינה רשומה, מביא ליצירת קאדסטר של רישום זכויות.

תוצרי ההסדר, על פי פקודת הסדר זכויות במקרקעין, הם פנקסי המקרקעין למקרקעין מוסדרים: "פנקס הזכויות".

גבולות חלקות הרישום יכול שיתאימו לגבולות שהיו רשומים בפנקסים למקרקעין לא מוסדרים , ויכול שישתנו אגב הברור בהליך ההסדר.

הליך ההסדר, כמו גם הליך הרישום הראשון, מביאים את מערך הזכויות, כפי שהוא במציאות, לכדי רישום.

שני המקורות הנוספים, בהם יעסוק ספר זה, מצויים בהוראות חוק התכנון והבניה.

המקור האחד הוא תשריט חלוקה או איחוד לפי פרק ד' לחוק (סעיפים 137 עד 144);
המקור השני הוא תכנית לאיחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק (סעיפים 120 עד 128).

המייחד את המקור האחרון, דהיינו יצירת חלוקת קרקע מכוח תכנית לאיחוד וחלוקה, לעומת יתר המקורות, הוא באפשרות הטמונה בו ליצור מערך זכויות חדש יש מאין.
הוראות החוק, מאפשרות ליצור שינוי מהותי במערך הזכויות .

חלוקה חדשה מכוח תכנית לפי סימן ז' הינה פועל יוצא של תכנון חדש.
לרוב, אין היא עומדת לבדה אלא משולבת בשינויים תכנוניים נוספים על פי צרכים שונים.

מילוי צרכים אלה, כחלק מן התכנון הכולל, מחייב שינוי ביעודי הקרקע ובהוראות השימוש והבנייה של המגרשים הכלולים בהליך האיחוד והחלוקה .

בשל הדואליות המאפיינת את ההליך, ארגון הזכויות מחדש ושינוי יעודי הקרקע והוראות הבניה, כרוך ההליך באיזון בין אינטרסים רבים מתנגשים. משום כך, חלקו הארי של ספר זה יוקדש להליך של חלוקה חדשה במסגרת תכנית לפי סימן ז'.

הפסיקה הקיימת בתחום דלה ונראה כי טרם הונחה התשתית הדוקטרינרית המלאה לסוגיית האיחוד והחלוקה.
נקודות הממשק בין דיני האיחוד והחלוקה, המוסדרים בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לבין דיני הסדר המקרקעין – המוסדרים בפקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 ולבין דיני הקניין המוסדרים בעיקר בחוק המקרקעין ובחקיקה האזרחית הכללית, לא הובהרו עד היום די צרכם.

נראה כי בתי המשפט לא הפנימו די הצורך את היתרונות הגלומים בהליך של איחוד וחלוקה לעומת יתר הכלים התכנוניים.

במיוחד ניכר הדבר בהתעלמות מן היתרונות הגלומים בהליך לצורך נטילת קרקע לצרכי ציבור לעומת הליכי הפקעה שגרתיים.

כפי הנראה דלות החומר המקצועי-משפטי בתחום משפיעה על ההתפתחות האיטית מדי של הפסיקה.

אף בספרות הבינלאומית נכתב מעט מאוד בנושא.
כפי הנראה מן הטעם שלא קיים הסדר של חלוקה חדשה ברוב ארצות המשפט המקובל , לא מצאנו התייחסות לדין הבינלאומי בספרות הישראלית.

אנו תקווה שעבודה זו תביא לשינוי המיוחל בגישה.

נראה כי הסדר האיחוד והחלוקה, שבא על-מנת לצמצם הוצאות המשא ומתן בין מספר רב של בעלי זכויות, ועל מנת למקסם את התועלת מן הקרקע, לא הובן כראוי.

קרוב לוודאי שההסדר, כתוצר של הסכמה רב-צדדית בין הנוגעים בדבר, לא היה בא לעולם בשל ניסיונות סחטנות של מי מהמעורבים.

ואמנם הגם שההסדר החוקי מביא תועלת רבה לכל המעורבים בו – תמיד יימצא מי שינסה להביא לעיכוב ההליך, על-מנת לשפר ולהעצים חלקו בפירות ההליך.

כך, לדוגמא, נקיטה בהליך של הפקעה, תחת הליך של איחוד וחלוקה, תביא על בעלי הזכויות יותר נזק מתועלת ודווקא תותירם עם פיצוי חלקי.

בעוד שההליך של חלוקה חדשה – אפילו התכנית החדשה אינה מביאה דווקא להשבחה – ישפר את מצבם של כל הנוגעים בדבר.

כל בעלי הזכויות יחלקו בעלות הנטילה השלטונית, ולרשות יהיה אינטרס מובהק לקדם את פיתוח האזור.

בכל זאת, לעיתים קרובות יימצא מי שיבקש להטיל על הרשות את כבלי הדינים העוסקים בהפקעות ואגב כך להביא לעיכוב התכניות.

גישת בתי המשפט, במענה לאותן עתירות, מעידה שהיתרונות הגלומים בהליך לא הובהרו עד כה.

חלק מן הדיון בספר יוקדש לסוגיית הפיצויים לפי הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

המחוקק הישראלי העניק הגנה כמעט מוחלטת לאובדן ערך קרקע בעקבות אישור תכנית.
עובדה זו משפיעה באופן חד על סוגיית החלוקה החדשה.

הזכות המוחלטת לפיצוי היא שמניחה את הבסיס למסקנה שלעולם יש להעדיף נטילה שלטונית של קרקע לצרכי ציבור במסגרת איחוד וחלוקה.

הזכות המוחלטת לפיצויים מעקרת את החשש מפני הקצאה לא הוגנת של זכויות בתחום תכנית פוגעת ומייתרת את הדיון באשר להצדקות של חלוקת הנזק בתכנית על בסיס פרופורציונאלי של שווי החלקות ערב התכנית.

משום כך, לא נוכל לדון בכל הסוגיות המתעוררות מבלי להניח את התשתית ההולמת לסוגיית הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

הבנת הרקע הדוקטרינרי, הן של דיני התכנון והבנייה הרלבנטיים והן של דיני הקניין, ובעיקר הבנת האינטרסים המעורבים לעומקם בהליך, תניח את הבסיס להתפתחות ההלכה בנושא החלוקה החדשה.