היטל השבחה: המסגרת החוקית

כשם שתכנית מביאה עמה הפחתה בשווי מקרקעין, יכול שתכנית תביא עמה עלייה בשווי מקרקעין. העלייה בשווי יכול ותהא כתוצאה עקיפה מן השימוש הצפוי עקב הוצאתה לפועל של התכנית במקרקעין סמוכים ויכול שתהא כתוצאה ישירה משינוי בנורמה התכנונית.

ההשבחה הישירה, שמקורה בשינוי הנורמה השלטונית החלה, יכול שתהא כתוצאה מתוספת לאפשרויות הניצול של החלקה, כתוצאה מהגדלת היקף הבניה המותר או, לדוגמא, כתוצאה מקביעת שימוש מותר שונה מזה הקיים, ההופך את הניצול של החלקה ליעיל יותר;
ההשבחה העקיפה יכול שתנבע מתכנית הקובעת כי שימוש שיצר מפגע, הסמוך למקרקעין, ייאסר, או מקביעת שימוש סמוך הכולל השפעות חיצוניות אופייניות חיוביות; לדוגמא, תכנית הקובעת שקרקע סמוכה תיועד להקמת פארק ציבורי או שקרקע סמוכה תיועד לשמורת טבע.

בתיקון מספר 18 לחוק התכנון והבנייה משנת 1981[1] בוטל מס השבחה לפי פקודת בניין ערים מ-1936 ותחתיו נקבע היטל ההשבחה.
לחוק התווספה הוראת סעיף 196א הקובעת את החובה הכללית לתשלום ההיטל;
והתווספה התוספת השלישית לחוק הקובעת את כל ההוראות האופרטיביות בנוגע להיטל ההשבחה.

בהוראת המסגרת – דהיינו בסעיף 196א לחוק התכנון והבנייה – הוסמכה הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל-פיה.
"השבחה", שהיא מושא ההיטל מוגדרת בסעיף 1 לתוספת כעליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג.
"תכנית", כאמור באותו סעיף, היא תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.

על-פי הוראת סעיף 2(א) מקום שבו חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול במקרקעין ובין בדרך אחרת, ישלם הבעלים היטל השבחה לפי האמור בתוספת.
חיוב בהיטל השבחה נגזר מעלייה בשוויים של מקרקעין.
באין עליה בשווים של מקרקעין לא תהא השבחה וממילא לא יחול היטל על השבחה[2].

החייב בהיטל הוא בדרך כלל הבעלים. מקום בו הקרקע מוחכרת בחכירה לדורות, החייב הוא החוכר.

היטל השבחה מוטל אפוא על בעלים או על חוכר לדורות של מקרקעין מקום ששווים של המקרקעין עלה עקב אישור תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, מתן הקלה או התרת שימוש חורג.
שיעור ההיטל, כפי שנקבע בסעיף 3 לתוספת השלישית, הוא מחצית ההשבחה[3].
היטל בעקבות אישור תכנית יחול על מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו בלבד.

ההיטל מוטל על ההשבחה נכון ליום תחילת התכנית או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג ושומת ההשבחה תיערך בהתחשב בעלית ערך המקרקעין כאילו נמכרו בשוק החופשי[4].
הוועדה המקומית מוסמכת לדחות את תשלום ההיטל עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה[5].
המושג "מימוש זכויות" מוגדר בסעיף 1 לתוספת כאחד מאלה: קבלת היתר לפי חוק התכנון והבנייה או לשימוש במקרקעין שלא ניתן היה ליתן אותו אלמלא אושרה התכנית; מתן הקלה והתרת שימוש חורג שבעקבותיהם חלה ההשבחה; התחלת השימוש במקרקעין בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל ההשבחה; והעברת הבעלות במקרקעין או העברת החכירה לדורות במקרקעין, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו.

החליטה ועדה מקומית לדחות את תשלום היטל ההשבחה, ישולם ההיטל לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל[6].
בתוספת השלישית נקבעו הוראות שונות בעניין ההיטל, לרבות בעניין פטורים מן ההיטל, בעניין דרכי השומה ופרוצדורות דיוניות שונות.
על עניינים אלה לא נתעכב במסגרת חיבור זה.

בתי המשפט הצביעו על הצדקות שונות לקיומו של ההיטל:
בעיקר נסובו הן סביב ה"צדק החלוקתי"[7], קל להבין את ההצדקה למיסוי ההטבה השלטונית שנפלה בידי אדם באופן כמעט מקרי.
מאידך נראה כי קיימת הסכמה שמוצדק להותיר נתח של ממש מהנתינה השלטונית בידי הבעלים, ולו מן הטעם של העמדת תמריץ כלכלי להשקיע, לפתח את הקרקע וליטול את הסיכונים הכרוכים במימוש ההטבה השלטונית[8].
המחוקק הישראלי בחר בדרך ביניים בכל הנוגע להסדרת חלוקת ההשבחה בין הפרטים.
מחצית מן ההשבחה מופרשת בצורת היטל מן הפרט לידי הכלל.
אף מי שמוחזק כבעל עמדה פרוגרסיבית קיצונית רואה את הטעמים שבהותרת חלק ההשבחה בידי הבעלים כפעולה המגשימה "ערכי קניין חשובים:
קהילה, רווחה מצרפית, עבודה, חירות ואישיות"[9].


[1]         חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (תיקון מס' 18), תשמ"א 1981, ס"ח 184.

[2]         דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נו (5) 49, 61.

[3]         ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715;
לעניין חיוב בהשבחה מכח תכנית מתאר ארצית, ראו: רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה טבריה (לא פורסם).

[4]         סעיף 7(4) לתוספת השלישית; בג"צ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, קריית אתא, פ"ד מג(1) 89, 95-94.

[5]         סעיף 1(4) לתוספת.

[6]         סעיף 7(א) לתוספת השלישית. ראה עוד בעניין עקרון המימוש:
ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 בע"מ (בפירוק מרצון) נ' הוועדה המקומית לתכנון לבנייה, חולון, פ"ד נה(4) 769, 778:

"פועלם של סעיפים 1 ו-7 לתוספת השלישית הינו, כאמור, דחיית מועד תשלום היטל ההשבחה עד מועד "מימוש הזכויות".
המחוקק קובע כי חרף היווצרות ההשבחה במועד אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג ניתן לשלם את היטל ההשבחה עד מועד 'מימוש הזכויות', שהוא המועד שבו מתממשת ההשבחה.
מאחורי קביעה זו עומד 'עקרון המימוש'.
כידוע, עקרון המימוש ('Realization Doctrine'9) הינו מאבני היסוד של דיני המס' (ש' בורנשטיין המיסוי בפירוק החברה, בעמ' 44).
על-פי עקרון המימוש אין מטילים ברגיל מס אם אין מימוש.
רווח בלתי ממומש אינו ממוסה. כך, אין מטילים מס רווח הון בגין עליית ערך נכס הון כל עוד לא מומש רווח זה במכירת הנכס (חלק ה' לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]) וכך, אין מטילים מס שבח מקרקעין בגין עליית ערך של מקרקעין בטרם מומש שבח זה במכירת המקרקעין (סעיף 6 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963).
עקרון המימוש מצא לו ביטוי בהוראות האמורות, וגם בהוראות סעיפים 1 ו-7 לתוספת השלישית."

[7]         פרשת בית הכרם, ה"ש 949, עמ' 62.

[8]           ראו לדוגמא: א.להבי וע.ליכט, "הפקעת מקרקעין ליעודים נושאי רווח: הצעה למודל תאגידי", עיוני משפט כט, תשס"ה-1999, 106, בהערת שוליים 21.

[9]         ח. דגן, קנין על פרשת דרכים (תשס"ה) 178-177.

 

לפירוט שירותי המשרד וניסיונו בתחום זה, לחצו: מיסוי מקרקעין.