הטכניקה הנוהגת

כיצד למעשה מבוצעת ההפקעה במסגרת הליך איחוד וחלוקה ומי הוא הנושא בנטל המטרה הציבורית?

נוהג שקנה לו שביתה בפרקטיקה, ושקיבל גושפנקא בפסיקה – מבלי, אגב, שיש לאותו נוהג עיגון בחוק החרות – הוא שבמסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה, מופרש חלק מן הקרקע לטובת שטחי ציבור.

כך, שלמעשה אם שטח קרקע שבבעלות פרטית מיועד לאיחוד וחלוקה, בעקבות התכנית נותרים הבעלים עם שטח קרקע קטן יותר הואיל ובתכנית הופרשו שטחים לצרכי ציבור.

אם לשם הדוגמא, חלה התכנית על שטח קרקע בן 100 דונמים שהיה בבעלות פרטית ביעוד חקלאי, יכול ובעקבות התכנית, ייועדו 40 דונמים לדרכים, מבני ציבור ופארקים, ו-60 דונמים בלבד למגורים.

דהיינו, 40 דונמים ניטלו מאת בעלי הקרקע. בדרך כלל, שווי הקרקע בת 60 הדונמים, עולה על שווי הקרקע בת 100 הדונמים ביעוד החקלאי.

כך שאומנם ניטל שטח קרקע מעם הבעלים, אולם שווי הקרקע שבידיהם רק האמיר.
אפילו הייתה ציפייה ממשית, ערב התכנית, לשינוי יעוד הקרקע למגורים וערך הקרקע.
עקב אותן ציפיות, עלה עוד ערב אישור התכנית, ניתן להבחין בתופעה אמפירית של השתקפות הציפייה להפרשה של חלק מן השטח לצרכי ציבור בשווי הקרקע.

הואיל ואין לך שכונת מגורים או אזור תעשייה ללא שטחי ציבור שנועדו לשרת את המשתמשים והמחזיקים בשטח.
כך ניתן לצפות כי במסגרת התכנית, יופרשו שטחים לטובת יעודים ציבוריים שונים. לציפייה זו בסיס איתן.

במסגרת החלוקה מחדש מוקנים לרשויות שטחים המיועדים לצרכי ציבור.
שטחים אלה אינם נכללים במסגרת האיזון שנערך בין הבעלים.

במסגרת הקצאת הקרקע תוך שמירת השוויון היחסי, מתעלמים מכל אותם שטחים שהופרשו לצרכי ציבור לשם קביעת השווי החדש בעקבות שינוי היעוד .

יש להתעלם, במסגרת עריכת האיזון, משטחי ציבור המוקנים לרשות, בשני המצבים:
הן במצב הקודם והן במצב המוצע.
אפילו הייתה הרשות בעלת שטחים ציבוריים, ערב התכנית, יש להתעלם מהם, לשם עריכת האיזון ולגרוע אותם לחלוטין מן התחשיב.

דהיינו, לשם קביעת חלקו של כל בעל זכויות, יש לבחון את שווי החלקה שבבעלותו, ביחס לכל יתר החלקות בהתעלם מן החלקות שביעוד ציבורי הרשומות על שם הרשות.

קיימת דעה חריגה, שאין אנו מסכימים עימה, שככל שבידי הרשות שטחי ציבור, ערב התכנית, בשיעור העולה על שטחי הציבור לה היא זכאית על פי טבלת ההקצאות שבתכנית החדשה.
יש לראות בחלק העודף, כזכות הראויה להיכלל באיזון הכללי, שבגינה זכאית הרשות להקצאת שטחים שלא ליעוד ציבורי.

גישה זו מתעלמת משני כובעיה השונים של הרשות:
כרשות ציבורית המחויבת במילוי תפקידיה על פי דין, לבין, מעמדה במשפט הפרטי.
גישה זו מתנגשת גם עם חובתה של הרשות לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה .

שיעור השטח הניטל לצרכי ציבור, איננו בהכרח השיעור הניטל מכל בעל זכות בתחום התכנית.
בעבר, לדוגמא, הייתה הרשות נוהגת ליטול מסך כל השטח המיועד לאיחוד וחלוקה כ-40% לטובת שטחי ציבור.

אין משמעות הדבר כי שיעור זהה ניטל מכל בעל חלקה. השיעור הכולל של השטח הניטל אינו תמיד זהה לשטח הניטל מכל בעל זכויות.

שטח הקרקע של כל בעל מגרש נקבע בסופו של דבר על-פי שיקולים תכנונים ומתוך מטרה לשמור במידת האפשר על השוויון היחסי.

כך אפשר ומפלוני ניטל שיעור צנוע יותר, באופן שזכה הוא להקצאת מגרש חדש בשטח קטן יותר מזה הקודם בהפרש כמעט זניח או אף בשטח גדול יותר מזה הקודם; ואילו מאלמוני ניטל שטח רב מאוד באופן שזכה הוא להקצאת מגרש בשטח קטן באופן משמעותי מזה הקודם.
אלא שמאידך זכה הוא לזכויות בניה בהיקף רחב, לייעוד אטרקטיבי יותר או שזכה הוא שמגרשו הוקצה במיקום עדיף על זה של חברו.
לדוגמא, יכול שיוקצה לו שטח מסחרי הסמוך לציר תנועה מרכזי; בעוד שחברו זכה למגרש בשולי האזור המסחרי.
לכן, על זה הראשון חל קיטון בשיעור רב יותר בשטח.

פיצוי בגין נטילת קרקע לצרכי ציבור במסגרת חלוקה מחדש

הדעה הרווחת בפסיקת בתי המשפט היא, שנטילה לצרכי ציבור במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה, פוטרת למעשה את הרשות מתשלום פיצויי הפקעה.
בעוד שאם הייתה נוקטת בהליך של הפקעה, הייתה נדרשת לשאת בהם.

הרשות רשאית לבחור לעצמה את הדרך המועילה ביותר, מבחינתה, להשגת יעדיה:
בין הפקעה ותשלום פיצויים לבין הכנת תכנית של איחוד וחלוקה שאינה מצריכה הוצאת כספי ציבור ומפצה את הבעלים בדרך אחרת.

בעוד שבמסגרת הפקעה לפי פרק ח', עלול להיוותר בעל הזכויות עם פיצוי חלקי בלבד.
במסגרת חלוקה מחדש, זכאים בעלי הזכויות שנטלו חלק בהפרשת קרקע לצרכי ציבור לפיצוי מלא:
בדרך כלל בדמות השבחה; ובמיעוט המקרים בדמות הפיצויים לפי הוראת סעיף 197.

הרשות אינה פטורה מנשיאה בפיצויים עקב נטילת קרקע לצרכי ציבור במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה.
למעשה ברוב רובם של המקרים זוכה הפרט לפיצוי, אגב השבחת הקרקע לה הוא זכאי על-פי טבלת ההקצאות והאיזון שבתכנית.

לפירות ההשבחה זכאי הוא בעין, או כדמי איזון. עם זאת, לא תמיד עולה ערך הקרקע בעקבות אשור התכנית לאיחוד וחלוקה.

לא מן הנמנע שבעקבות התכנית איבדו המגרשים מערכם.
בעלי הזכויות בתחום התכנית זכאים לתבוע את אובדן הערך בהתאם להוראות פרק ט' לחוק התכנון והבניה.

הוראת סעיף 197, שהיא הוראת הפיצוי בפרק ט', קובעת את הזכות לפיצוי בגין ירידת ערך עקב אשור תכנית.

הוראת הפיצוי מסויגת, על-פי לשונה, מלחול על הפקעה; ואולם נטילת קרקע במסגרת איחוד וחלוקה, אינה הפקעה , לצורך הוראת הסעיף.
ולפיכך, בתכנית שאינה מביאה עימה השבחה, ימצא בעל הקרקע את זכותו לפיצוי בעקבות ההפרשה לצרכי ציבור במסגרת סעיף 197 לחוק.

לשם קביעת רכיב הפיצוי, יש לבחון את ההפרש בין שווי החלקה ערב התכנית לבין שווי המגרש שהוקצה לאותו בעלים בעקבות התכנית.

בשל ההפרשות של שטחי הציבור שטחו של המגרש שהוקצה קטן בדרך כלל משטחה של החלקה המקורית.

הפיצוי לפי סעיף 197 מורכב הן מאובדן הערך שביעוד החדש, והן מהקטנת שטח החלקה.

אין להפריד בין שני הרכיבים ושניהם מובאים בחשבון לצורך קביעת הפרש השווי כאמור.

ייתכן, כמובן, כי תחת היעוד החדש, אין אובדן ערך: לדוגמא מ"ר ביעוד הקודם שווה למ"ר ביעוד החדש.

כך שלמעשה מלוא הפיצוי לפי הוראת סעיף 197, עומד כנגד אובדן השטח.

עוד ייתכן, כי קיימת אף השבחה מזערית, לכל מטר רבוע של קרקע, הנמוכה מאובדן השווי שמקורו בקיטון השטח.

אף במקרה זה זכאי הבעלים לפיצוי.

ממרכיב אובדן השטח, מקוזזת ההשבחה הנובעת משינוי היעוד.

לשם קביעת אובדן הערך, יש לערוך תחשיב פשוט של השוואת שווי החלקה המקורית, ביעודה הקודם, לשווי המגרש החדש שמוקצה מנגד בייעודו החדש.